Vous lisez : Le renouveau de la gestion des ressources humaines dans le secteur public

Rappeler qu’il n’y a pas si longtemps, la fonction « Personnel » dans les organisations était rarement considérée comme stratégique est devenu un lieu commun.


Le secteur public, en raison de sa taille, de son encadrement juridique particulier et de son très fort taux de syndicalisation, était historiquement reconnu comme l’exemple type de cette gestion peu stratégique décriée comme lourde, bureaucratique et inflexible où prédominaient des activités administratives à très faible valeur ajoutée. Il était alors fréquent, à raison parfois, de dévaluer l’apport des professionnels en ressources humaines dans les administrations.

Or, le processus de réforme du secteur public afin d’aligner davantage sa gestion sur celle du secteur privé s’est accompagné d’une «nouvelle gestion publique des ressources humaines» porteuse de paradoxes et de tensions. Cette nouvelle gestion suppose l’adhésion des employés aux réformes proposées et leur mobilisation afin de créer ces sociétés prospères et innovantes qui demeurent préoccupées du bien-être collectif tout en favorisant la recherche d’une plus grande équité. Nous postulons que ce contexte est propice à faire valoir l’expertise stratégique des professionnels en ressources humaines dans les administrations.

Caractéristiques des effectifs du secteur public
La prise en charge progressive par l’État québécois de certains aspects de la vie en société a mené au développement du secteur public tel que nous le connaissons aujourd’hui. L’importance de ce secteur ne doit pas être sous-estimée: en effet, selon Statistique Canada, en 2012, près de 35 % de la population active sont employés dans des organisations publiques fédérales, provinciales et municipales. À eux seuls, les secteurs de la santé et des services sociaux et l’éducation représentent plus de 60 % des effectifs du secteur public élargi au Québec.

Une autre caractéristique qui distingue ce secteur demeure son taux de syndicalisation. En effet, plus de 81% des employés publics étaient syndiqués en 2011. En comparaison, 25,5 % des employés du secteur privé étaient syndiqués à la même époque. Cet état de fait est incontournable pour saisir le contexte particulier dans lequel œuvrent les professionnels en ressources humaines du secteur public.

Les caractéristiques des individus qui travaillent dans le public sont un autre aspect à considérer. Ils auraient un plus grand besoin de sécurité, un désir de se réaliser par le travail sans pour autant y sacrifier leur vie personnelle et, donc, de mieux concilier celle-ci avec les exigences de leur travail; finalement, on observe souvent que ces personnes auraient une prédisposition individuelle à vouloir participer au bien-être collectif, ce qui les porte à s’identifier aux missions traditionnelles des organisations publiques (éduquer, protéger, soigner, assister, défendre, etc.) qui leur permettent de se sentir utiles en donnant plus de sens au travail.

Ces caractéristiques des effectifs moduleraient la forme que doit prendre une gestion appropriée des ressources humaines dans le secteur public. Un autre aspect essentiel pour comprendre le renouveau d’intérêt pour la gestion publique des ressources humaines demeure la mise en œuvre de la nouvelle gestion publique.

La nouvelle gestion publique
Il n’existe pas de définition unique de cette nouvelle gestion publique qui s’impose dans les administrations québécoises, souvent en raison de contraintes budgétaires, mais également en raison des exigences croissantes des citoyens à l’égard des administrations (Rouillard et coll., 2004). Disons d’abord qu’elle vise à moderniser les manières de faire afin d’améliorer la qualité des services offerts tout en réduisant les coûts, ce qui se traduit principalement par la restructuration des services. Pour réaliser cet objectif, la nouvelle gestion publique prend pour modèle le secteur privé : il s’agit de revisiter les questions de performance organisationnelle en s’inspirant des manières de faire des organisations à but lucratif, et ce, afin d’améliorer l’organisation du travail et les processus de gestion.

L’équipe de chercheurs de HIRES Public a récemment étudié cette tendance dans le contexte européen; les restructurations découlant de la nouvelle gestion publique prennent quatre formes principales :

  • une réduction, dans certains cas draconienne, des effectifs;
  • une réorganisation structurelle et géographique qui prend principalement la forme d’une décentralisation des pouvoirs;
  • un plus grand recours à la sous-traitance et à la privatisation d’activités et l’instauration de partenariats avec le secteur privé pour assurer la prestation de certains services;
  • un changement dans les cultures organisationnelles avec une nouvelle emphase sur la performance, la reddition de comptes et l’amélioration des rendements.

Bien que réalisée en Europe, cette recherche et ses résultats trouvent des échos dans les administrations québécoises.

Ce processus de réforme a entraîné une évolution de l’organisme bureaucratique vers la post-bureaucratie (voir tableau 1). Retenons que le modèle de post-bureaucratie qui s’impose dans le secteur public québécois est davantage axé sur les résultats, privilégie une décentralisation de l’autorité et du contrôle, essaie de se distancier du formalisme des règles et procédures pour donner plus de latitude aux employés qui seront par la suite évalués en fonction des résultats obtenus; ce modèle prend aussi ses distances par rapport aux monopoles d’État afin d’instaurer, dans la mesure du possible, une plus grande concurrence dans la prestation de services.

Il va sans dire que ces nouvelles structures s’accompagnent de leur lot de réformes dans la manière dont on gère les effectifs du secteur public.

Tableau 1 – Évolution de l’organisme bureaucratique vers l’organisme post-bureaucratique

Caractéristiques de l’organisme bureaucratique Caractéristiques de l’organisme post-bureaucratique
  • Axé sur la réglementation: règles, procédures et contraintes
  • Axé sur les processus (responsabilité)
  • Centralisé: hiérarchie et centralisation du contrôle
  • Monopolistique: monopole du gouvernement sur l’exécution
    des programmes
  • Axé sur les personnes: habilitation et sollicitude
    envers les employés
  • Axé sur les résultats (responsabilité)
  • Décentralisé: décentralisation de l’autorité et du contrôle
  • Concurrentiel: concurrence avec l’exécution des programmes
    du secteur privé
Adapté de Kernaghan et coll., 2001

Une gestion des ressources humaines différente?
La restructuration des administrations publiques demande de réfléchir à la manière dont on devrait gérer les ressources humaines. Bien qu’on ne puisse contester qu’une logique de « performance » portée par la nouvelle gestion publique et qui impose d’évaluer davantage les employés soit parvenue à pénétrer le secteur public dans les dernières décennies, il serait probablement faux de prétendre que la gestion des ressources humaines réalisée dans les administrations soit une copie conforme de celle du secteur privé. En effet, cette logique de performance n’a pas encore été poussée jusqu’à remettre en question la relative sécurité d’emploi de la plupart des employés publics.

Cette sécurité d’emploi des agents publics, toujours nécessaire, vise à les mettre à l’abri des pressions indues des citoyens et des élus, afin de garantir une plus grande neutralité des administrations, d’assurer la continuité des services, même en situation d’instabilité politique, et de limiter le favoritisme. Selon Robert Holcman, cette caractéristique impose un rapport au temps différent du secteur privé: la durée de la carrière de l’employé dans l’administration publique est souvent celle de la vie professionnelle. Il en découle que les services des ressources humaines favorisent les stratégies d’internalisation. Plus qu’une contrainte, on peut l’envisager comme une opportunité: en effet, le secteur public peut plus aisément rentabiliser ses investissements dans le développement du capital humain de ses employés. De même, la planification de main-d’œuvre et la gestion des carrières trouvent un terreau fertile dans les administrations publiques. Ces activités peuvent devenir autant de leviers à exploiter pour motiver les employés publics, ce qui n’est pas négligeable.

Cependant, plusieurs défis se présentent dans ce contexte «hybride» de l’après-fonctionnariat. Comme on peut le voir au tableau 2, de nombreux enjeux et paradoxes au chapitre de la gestion des ressources humaines émergent et nécessitent une intervention, notamment en ce qui concerne l’augmentation de la charge de travail, les problèmes éthiques, l’utilisation de ressources à des fins autres que la prestation de services aux citoyens, les conflits de valeurs, l’inhibition des comportements souhaitées en raison du contexte et les attaques répétées au contrat psychologique qui unit les employés à leur administration.

Tableau 2 – Enjeux et paradoxes en matière de gestion des ressources humaines de l’après-fonctionnariat

Enjeux et paradoxes Signification Impact sur les ressources humaines
Choc des cultures On tente de faire cohabiter dans les administrations des cultures difficiles à réconcilier: on préserve la culture civique axée sur le bien public tout en introduisant une culture marchande qui met l’emphase sur l’efficacité et la productivité Les employés publics habitués à réfléchir en fonction des besoins des citoyens doivent désormais considérer les coûts de revient des prestations de services. L’augmentation de la productivité peut impliquer une augmentation de la charge de travail et avoir des impacts négatifs sur la santé et le bien-être des employés.
Politisation de l’administration et
managérialisation du politique
Alors que de nombreux gestionnaires sont désormais impliqués dans des prises de décisions qui ont un impact pécuniaire, les élus mettent plus de pression, directement ou non, sur les processus de gestion des administrations et exigent une reddition de comptes plus étroite. Les entreprises privées mettent plus de pression sur les gestionnaires publics afin de maintenir des relations d’affaires profitables, ce qui ouvre potentiellement la porte à des problèmes éthiques. De plus, les pressions des élus obligent à formaliser davantage les manières de faire, ce qui implique d’y consacrer des ressources supplémentaires dans un contexte où l’on souhaite réduire la taille des administrations.
Émergence d’une
« bureaucratie libérale »
On souhaite que les employés publics soient plus créatifs et entreprenants, mais on remet rarement en question les normes, règles et contraintes classiques des administrations, sans compter qu’on ajoute des contraintes en matière de reddition de comptes. Le contexte actuel de la plupart des administrations n’est pas propice à l’expression de la créativité des employés publics; ceux qui s’y risquent pourraient être blâmés. Ainsi, le contexte pourrait inhiber l’expression des comportements désirés.
Motiver des « survivants » On souhaite accroître l’engagement des employés publics alors qu’au même moment, on coupe dans les effectifs, on ne remplace pas certains employés retraités, les statuts atypiques se multiplient et beaucoup souhaitent qu’on remette en question la sécurité d’emploi des employés publics. Le succès des réformes dépend en grande partie de l’adhésion des employés publics aux changements proposés. Or, dans de nombreuses administrations, il y a eu une attaque, voire une rupture du contrat psychologique qui unit les employés à leur administration, ce qui aura des effets néfastes à long terme sur le climat de travail, la motivation et le rendement.
Gestion de la rémunération globale
  • Loi sur l’équité salariale
  • Loi sur les normes du travail
  • Loi sur l’assurance médicaments
  • Loi sur la sécurité de la vieillesse
  • Loi sur les régimes complémentaires
    de retraite
  • Loi de l’impôt sur le revenu du Canada
  • Sécurité de la vieillesse (Ressources humaines
    et Développement des compétences Canada)
  • Régime de rentes du Québec
  • Régime québécois d’assurance parentale
    (Emploi et Solidarité sociale – Québec)
  • Liste des médicaments couverts par le régime public
Construction originale à partir de Emery et coll., 2007

En plus de ces enjeux actuels de gestion des ressources humaines, certaines tendances se profilent, dont quatre semblent particulièrement cruciales: l’accompagnement dans le changement, le vieillissement des effectifs et la gestion des connaissances, la représentativité des administrations et la motivation des employés publics.

Accompagnement dans le changement
Les professionnels en ressources humaines sont appelés à jouer un rôle central dans la modernisation des administrations. Pour que cette modernisation ne soit pas un échec, il est opportun de réaliser un exercice de planification stratégique des ressources humaines dans les administrations publiques afin d’anticiper les impacts sur les effectifs des restructurations des administrations et de la redéfinition du panier de services offerts aux citoyens, de mieux aligner les stratégies de ressources humaines sur les stratégies organisationnelles et de permettre une réflexion en amont sur les mécanismes de mise en œuvre des stratégies adoptées.

Compte tenu du fort taux de syndicalisation, il apparaît incontournable de privilégier un dialogue continu avec les syndicats afin non seulement de faciliter l’identification des chantiers prioritaires de réforme, mais aussi de réduire les résistances des employés en favorisant leur adhésion aux changements en cours.

Vieillissement des effectifs et gestion des connaissances
Une proportion importante des employés du secteur public s’approche de l’âge de la retraite. À titre d’exemple, selon le Secrétariat du Conseil du trésor, l’âge moyen de l’effectif régulier dans la fonction publique provinciale était de 47,2 ans en mars 2011. L’un des impacts de ce vieillissement et des départs à la retraite est le risque bien réel d’une perte d’expertise dans les administrations. Aussi est-il essentiel de mettre en œuvre dès à présent des stratégies sérieuses de gestion des connaissances. Comme le rappelle Kimiz Dalkir, les services des ressources humaines des organisations publiques, de concert avec les différents départements et services, ont le double défi de préserver le savoir, ce qui signifie de localiser et de thésauriser les connaissances critiques à la réalisation des mandats, et de voir à leur transmission, donc de réfléchir aux moyens appropriés afin d’en assurer la pérennité, dans ce contexte de rotation importante de personnel.

Représentativité de l’administration
Les administrations publiques doivent être un reflet aussi fidèle que possible de la société dans laquelle elles évoluent. Concrètement, elles doivent s’assurer que les principaux groupes composant la société y sont représentés dans des proportions correspondant à leur poids démographique. En garantissant à tous les citoyens la possibilité de rejoindre les rangs de l’administration dans la mesure de leurs compétences et de leurs mérites, elles travaillent à rapprocher le secteur public des valeurs démocratiques fondamentales (Rosenbloom et Dolan, 2006). Il s’agit d’ailleurs de l’une des raisons qui a motivé l’État québécois à mettre en œuvre des programmes d’accès à l’égalité en emploi dans le secteur public.

Si l’on se fie aux données de représentation des groupes cibles, on constate que de très nombreuses administrations éprouvent une difficulté majeure à atteindre leurs objectifs de représentation. Cette situation doit inciter à procéder à une analyse critique sérieuse des pratiques et politiques, formelles ou non, qui forment les systèmes de gestion des ressources humaines en place et à procéder aux modifications qui s’imposent pour éliminer les barrières à l’embauche et au maintien en emploi des membres des groupes cibles.

Revenir aux sources afin de motiver les employés publics
Comme nous l’avons vu, les personnes qui choisissent de travailler dans le secteur public ont à cœur le bien-être collectif et estiment la valeur de la sécurité d’emploi offerte par les administrations. Il importe donc de valoriser ces employés en faisant la promotion de leur rôle essentiel dans la réalisation des grandes missions de l’État. Il faut aussi leur garantir la sécurité d’emploi, tout en sensibilisant les citoyens aux bénéfices qu’ils en retirent. Par ailleurs, compte tenu de l’importance de la réputation de l’employeur dans le choix d’un milieu de travail, il semble nécessaire pour les administrations de se livrer à une « opération séduction » qui déboulonnerait les mythes et préjugés répandus sur le secteur public et qui ferait valoir les avantages de la carrière publique.

Les gestionnaires des ressources humaines doivent constamment accompagner leurs administrations dans ce processus de réformes et participer grâce à leur expertise à la création d’un secteur public québécois moderne. Les défis sont nombreux, mais combien stimulants, car participer à réformer le secteur public, c’est participer à construire le Québec de demain.

Éric Charest, Ph. D., professeur en gestion des ressources humaines, École nationale d’administration publique, et chercheur affilié au Centre d’études éthniques des universités montréalaises

Source : Effectif, volume 16, numéro 3, juin/juillet/août 2013.


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